(R)evoluce, která se nekonala

JUDr. Jan M. Passer, Ph.D., LL.M.^*

* Autor je soudcem Soudního dvora EU. Veškeré dále vyjádřené argumenty a názory jsou jeho vlastní a nemohou být nijak přičítány instituci, jejímž je členem.

V loňském roce vzbudilo zaslouženou pozornost právnické komunity stanovisko generální advokáty Juliane Kokott ve věci týkající se odpovědnosti státu za škodu vzniklou v souvislosti s překročením limitů znečištění ovzduší stanovených právem Evropské unie.[1] Bylo tomu především díky závěru, že cílem mezních hodnot stanovených pro znečišťující látky ve vnějším ovzduší a povinností v oblasti zlepšování kvality vnějšího ovzduší stanovených čl. 7 a 8 směrnice 96/62/ES[2] ve spojení se směrnicí 1999/30/ES,[3] jakož i čl. 13 a 23 směrnice 2008/50/ES[4] je přiznat práva jednotlivcům.[5]

Jak dále ukážeme podrobněji, tento návrh generální advokátky znamenal významný posun ve vnímání „ustanovení, jehož cílem je přiznat práva jednotlivců“, ve smyslu první podmínky odpovědnosti státu za škodu způsobenou jednotlivci porušením práva Evropské unie. Soudní dvůr stanovisko generální advokátky v této konkrétní části nenásledoval,[6] a revoluce se tedy nekonala, zamyslíme se však nad tím, zda stanovisko představuje v kontextu vývoje judikatury týkající se odpovědnosti státu za škodu způsobenou jednotlivci porušením práva Evropské unie vybočení, nebo zda je pravděpodobné, že Soudní dvůr dospěje k podobné pozici evoluční cestou postupných judikaturních kroků – a zda tedy můžeme s přiměřenou mírou nadsázky parafrázovat bonmot, který se někdy používá u soudcovských odlišných/disentních stanovisek (v rámci jurisdikcí, které s nimi pracují) – odlišné stanovisko je základem budoucího většinového názoru.

Princip odpovědnosti členského státu za škodu způsobenou jednotlivci porušením jeho práv vyplývajících z práva Evropské unie nemá svůj základ, na rozdíl od odpovědnosti Evropské unie za škodu způsobenou jejími orgány a zaměstnanci,[7] v zakládajících smlouvách nebo v sekundárním právu Evropské unie, ale opírá se o judikaturu Soudního dvora.

Před rozhodnutím ve věci Francovich[8] se obecně předpokládalo, že taková odpovědnost státu je věcí vnitrostátního práva. Francovich byl prvním případem, kdy Soudní dvůr s odkazem na zásadu loajality a účinné soudní ochrany jednotlivce připustil odpovědnost státu za škodu způsobenou jednotlivci porušením práva Evropské unie.[9]

Paní A. Francovich a paní D. Bonifaci pracovaly pro italskou společnost, na kterou byla vyhlášena platební neschopnost. Podle směrnice 80/987/EHS[10] byla Itálie povinna vytvořit garanční fond za účelem uspokojení závazků zaměstnanců v případě insolvence zaměstnavatele. Z důvodu neprovedení směrnice nebyl garanční fond vytvořen, v důsledku čehož nebyla uspokojena zaměstnanecká práva žalobkyň. Ty proto žalovaly stát a požadovaly náhradu škody. Soudní dvůr konstatoval, že vzhledem k unijním smlouvám byl stát povinen nahradit škodu způsobenou neprovedením směrnice.

Soudní dvůr definoval tři kumulativní podmínky pro vznik nároku na náhradu škody. Neprovedená směrnice musí přiznávat práva jednotlivcům, obsah práv podle směrnice musí být identifikovatelný a musí existovat příčinná souvislost mezi nesplněním závazků členského státu a škodou, která vznikla příslušným stranám.

Soudní dvůr přitom zřejmě nepovažoval za podstatnou otázku zavinění. Absolutně definované podmínky odpovědnosti státu uvedené v dané věci naznačují, že otázka úmyslu či nedbalosti na věci nic nemění.

Věc Francovich byla prvním případem, kdy Soudní dvůr shledal důvod pro odškodnění jednotlivce z důvodu porušení transpozice směrnice do vnitrostátních právních předpisů. Touto věcí však vývoj judikatury ani podmínek, za nichž vzniká odpovědnost státu vůči jednotlivcům za porušení práva Evropské unie, neskončil.

K redefinici těchto podmínek došlo zejm. v rámci rozhodnutí o spojených věcech Brasserie de Pêcheur a Factortame III.[11]

Brasserie de Pêcheur byla francouzská společnost, která nemohla vyvážet pivo do Německa kvůli německému zákonu o požadavcích na čistotu, zakazujícímu přidávání určitých přísad.

Případ Factortame III se týkal přísnějších pravidel Spojeného království pro registraci rybářských lodí, která zohledňovala státní příslušnost, bydliště a sídlo majitelů lodí. Na základě uvedených faktorů aktualizovaná pravidla pro registraci plavidel znemožnila některým lodím získat rybolovná práva.

V důsledku toho se ve spojených věcech jednalo o odpovědnost státu vyplývající z neslučitelnosti jejich vnitrostátní legislativy s právem Evropské unie (zakládajících smluv), nikoliv z neprovedení směrnice. Soudní dvůr pak modifikoval podmínky pro vznik odpovědnosti státu, vyplývající z rozsudku Francovich, tak, aby zahrnovaly pojem „dostatečně závažné porušení“. Z rozsudku Brasserie de Pêcheur a Factortame tedy vyplývají následující kumulativní podmínky pro vznik odpovědnosti státu. Porušené ustanovení práva Evropské unie má poskytovat práva jednotlivcům, porušení musí být dostatečně závažné a musí existovat přímá příčinná souvislost mezi porušením práva a škodou způsobenou příslušným stranám.

Podmínky odpovědnosti nadefinované ve věci Francovich a upravené ve věcech Brasserie de Pêcheur a Factortame byly „potvrzeny“ rozsudkem ve věci Dillenkofer.[12] Její skutkové okolnosti připomínají ty ve věci Francovich.

Žalobci si objednali zájezdy u společnosti, která se později dostala do platební neschopnosti. Vzhledem k tomu, že příslušná ustanovení směrnice 90/314/EHS[13] nebyla včas transponována, nemohli se žalobci podle směrnice (resp. jejích transponovaných ustanovení) domáhat náhrady škody, která jim vznikla v důsledku platební neschopnosti společnosti.

Soudní dvůr i v tomto skutkovém kontextu nemodifikoval, ale již jen zopakoval a především argumentačně zpřesnil tři kumulativní podmínky pro vznik odpovědnosti státu, vyslovené ve věcech Brasserie de Pêcheur a Factortame (stejně jako v navazující judikatuře), totiž že porušené ustanovení práva Evropské unie má poskytovat práva jednotlivcům, porušení musí být dostatečně závažné a musí existovat přímá příčinná souvislost mezi porušením práva a škodou způsobenou příslušným stranám. Navíc přitom doplnil, že podmínka dostatečně závažného porušení práva Evropské unie, které se v rámci rozsudku Dillenkofer věnoval podrobněji, byla přítomna, resp. splněna, i ve věci Francovich, jakkoliv ji Soudní dvůr v té souvislosti výslovně nedefinoval.[14] Rozsudkem Dillenkofer můžeme považovat vytyčení základních parametrů odpovědnosti státu za škodu způsobenou jednotlivci porušením práva Evropské unie za potvrzené.[15] Navazující judikatura spíše zpřesňovala tyto parametry, než aby je redefinovala.

Za zmínku, byť spíše na okraj, stojí ještě rozsudek Soudního dvora ve věci Köbler.[16] V jeho rámci Soudní dvůr poprvé definoval odpovědnost státu za porušení práva Evropské unie jeho nejvyšším soudem, resp. soudem, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky ve smyslu čl. 267 (3) SFEU. K právně relevantnímu (z hlediska vzniku odpovědnosti) porušení práva jednotlivce přitom nedochází porušením čl. 267 (3) SFEU, tedy nepoložením předběžné otázky, ale porušením ustanovení unijního práva, které daný vnitrostátní soud aplikuje – a které tak musí splňovat tři podmínky již dříve definované judikaturou Soudního dvora.[17]

V dalších úvahách se soustředíme především na první podmínku vzniku odpovědnosti státu za škodu způsobenou jednotlivci porušením práva Evropské unie, totiž na to, že porušené ustanovení musí zakládat práva jednotlivců. Jakkoliv se uvedená podmínka zdá být ve své obecnosti triviální, i v úvodu tohoto příspěvku citovaná věc ukazuje, že její uplatnění v konkrétních případech může představovat interpretační a aplikační výzvu.

Pro splnění této podmínky samozřejmě není nutné, aby výsledek předepsaný pravidlem práva Evropské unie, které bylo údajně porušeno, výslovně zahrnoval přiznání práv jednotlivcům. Může se zrovna tak jednat o zákaz adresovaný členským státům, který má vést ke vzniku práv jednotlivců. Práv, která musí vnitrostátní soudy chránit. Totéž samozřejmě platí, jak vyplývá i z dosud citované judikatury v případě směrnic, i pro určité povinnosti uložené členským státům.

Zdá se však, že k tomu, aby porušená norma měla za cíl přiznat práva jednotlivcům, nestačí, že jejím cílem je ochrana jednotlivců. Z judikatury Soudního dvora se zdá být zřejmé, že porušené pravidlo musí stanovit, ať už výslovně, nebo implicitně prostřednictvím zákazu nebo povinnosti uložené členským státům, právo, které má jednotlivec v souladu s tímto pravidlem požívat, a že tedy toto pravidlo musí mít přímý dopad na jeho právní postavení.

S jistou mírou nadsázky můžeme v této souvislosti nastínit paralelu s žalobní legitimací v případě přímých žalob jednotlivců u Tribunálu Soudního dvora EU.[18] Jinými slovy, stejně jako je přímá žaloba proti aktům Evropské unie k dispozici jednotlivcům (nejsou-li adresáty těchto aktů) pouze v případě, že tyto akty (přímo) ovlivňují jejich právní postavení,[19] podobně se zdá, že ke vzniku odpovědnosti nepostačuje vznik materiálního účinku na straně jednotlivce v důsledku porušení povinnosti členským státem. Zásadou, z níž vychází judikatura ve věci Francovich, je tedy spíše pouze náhrada škody, která může jednotlivci vzniknout v důsledku porušení ustanovení práva Evropské unie, které, v souladu s první ze tří podmínek, mělo či mělo mít dopad na právní postavení dotčeného jednotlivce. Hovoříme tedy o škodě vyplývající z toho, že v důsledku porušení byl jednotlivec dotčen ve výkonu práv, která měl mít možnost vykonávat na vnitrostátní úrovni na základě porušené normy práva Evropské unie, nebo byl těchto práv zbaven.

Jak si však dále ukážeme, uvedená úvaha, týkající se povahy práva, jehož porušení může vést k odpovědnosti členského státu za škodu způsobenou jednotlivci, není odrazem aplikace doktríny či kritérií jednoznačně definovaných Soudním dvorem nebo na základě jeho judikatury akademickým prostředím. Princip uvedené odpovědnosti zůstává v kontextu své první podmínky navzdory třiceti letům své existence stále podivuhodně závislý na, v zásadě kazuistickém, přístupu Soudního dvora.

Vedle již zmíněné judikatury, která podmínky, včetně té první, odpovědnosti státu definovala, můžeme uvést několik příkladů, kdy Soudní dvůr tuto zásadu aplikoval.[20]

Ve věci Norbrook Laboratories[21] se Soudní dvůr zabýval odpovědností státu v kontextu směrnice 81/851/EHS,[22] jejímž cílem je harmonizovat právní předpisy členských států týkající se veterinárních léčivých přípravků, a zejména podmínek pro vydání, pozastavení a zrušení registrace. Dovodil přitom, že pokud žádost o povolení k uvedení na trh může být zamítnuta pouze z důvodů nesplnění podmínek, které jsou přesně a vyčerpávajícím způsobem stanoveny ve směrnicích 81/851/EHS a 81/852/EHS,[23] dává směrnice (81/851/EHS) jednotlivcům právo získat povolení, pokud jsou podmínky splněny. Rozsah práva uděleného žadatelům o registraci tedy bylo možné na základě směrnic přiměřeně určit.[24]

Nikoliv ze směrnice, ale ze zakládajících smluv vyplývalo právo jednotlivce, které Soudní dvůr shledal v zákazu kvantitativních omezení vývozu ve věci Hedley Lomas.[25] Věc se týkala možnosti Spojeného království omezit vývoz jatečních zvířat za účelem porážky do Španělska s tím, že španělská jatka nesplňují požadavky směrnice 74/577/EHS[26] o omračování zvířat před porážkou. Pro naše potřeby je podstatná část rozsudku, v níž Soudní dvůr konstatoval, že odmítnutí Spojeného království vydat vývozní licenci společnosti Hedley Lomas představovalo množstevní omezení vývozu v rozporu s čl. 34 SES, které nelze odůvodnit podle čl. 36 SES. Čl. 34 SES pak tím, že ukládá zákaz členským státům, zakládá rovněž práva jednotlivců, která musí vnitrostátní soudy chránit.[27]

Stejnou logiku, tedy dovození existence práva jednotlivce odvíjejícího se od zákazu práva Evropské unie ve vztahu k členskému státu zavádět opatření nad rámec unijního práva, Soudní dvůr uplatnil ve věci Danske Slagterier.[28] Věc měla původ v praxi německých veterinárních orgánů, které odmítly četné dodávky vepřového masa z Dánska z důvodu překročení hodnot androsteronu. Tyto hodnoty ovšem vycházely z vnitrostátního práva a neměly oporu ve směrnici 64/433/EHS[29] o hygienických otázkách obchodu s čerstvým masem. Naopak ze směrnice vyplývalo, že členské státy mohou bránit dovozu čerstvého masa pouze v případě, že zboží neodpovídá podmínkám stanoveným unijním právem, nebo za velmi mimořádných okolností, např. při epidemiích. Tím, že je členským státům zakázáno bránit dovozu, je jednotlivcům dáno právo uvádět v jiném členském státu na trh čerstvé maso, které splňuje požadavky unijního práva.[30]

První podmínku vzniku odpovědnosti za porušení unijního práva Soudní dvůr shledal i v případě ustanovení, které stanovilo právo obětí násilných úmyslných trestných činů na spravedlivé a přiměřené odškodnění.[31] Čl. 12 (2) směrnice 2004/80/ES podle Soudního dvora přiznává právo na spravedlivé a přiměřené odškodnění nejen obětem úmyslných násilných trestných činů spáchaných na území členského státu, které se nacházejí v přeshraniční situaci ve smyslu čl. 1 směrnice, ale rovněž obětem, které mají obvyklé bydliště na území tohoto členského státu. Za předpokladu, že jsou splněny i další podmínky stanovené judikaturou vztahující se k odpovědnosti státu, má tedy jednotlivec právo na náhradu újmy, která mu byla způsobena tím, že členský stát porušil svou povinnost vyplývající ze směrnice, a to bez ohledu na to, zda se tento jednotlivec v době, kdy se stal obětí úmyslného násilného trestného činu, nacházel v takové přeshraniční situaci či nikoliv.[32] Za zmínku v souvislosti s touto věcí stojí i stanovisko generálního advokáta Michala Bobka, třebaže jeho pochybnosti týkající se jasnosti předmětného ustanovení směřují spíše ke druhé než k první podmínce odpovědnosti státu.[33]

Pouze nepřímo a implicitně lze dovodit splnění první podmínky ve věci Ogieriakhi.[34] Soudní dvůr se sice zabýval tím, zda se žalobce mohl podle čl. 16 odst. 2 směrnice 2004/38/ES[35] o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, dovolávat výkladu, podle nějž na státního příslušníka třetí země, který po dobu pěti let před datem provedení této směrnice nepřetržitě pobýval v členském státě jakožto manžel občanky Evropské unie pracující v jiném členském státě, musí být pohlíženo v tom smyslu, že nabyl právo trvalého pobytu, i když se manželé v uvedeném období rozhodli žít odděleně a začali žít s jinými partnery a manželka mu již nezajišťovala ubytování ani mu jej neposkytovala.[36] Třebaže Soudní dvůr výkladu žalobce přisvědčil, neučinil tak v rámci výkladu první podmínky odpovědnosti státu. Současně Soudní dvůr v souladu s rozsahem položených předběžných otázek omezil svůj výklad ve vztahu k odpovědnosti státu pouze na eventuální splnění druhé podmínky.[37] Splnění první podmínky tak z rozsudku vyplývá pouze implicitně a při jeho analýze je třeba mít rovněž na paměti, že splnění první podmínky se nutně nekryje s podmínkami bezprostředního účinku práva Evropské unie.

Víceméně pouze teoreticky se Soudní dvůr zabýval splněním první podmínky odpovědnosti státu v případě ustanovení směrnice 82/76/EHS[38] o vzájemném uznávání diplomů, osvědčení a jiných dokladů o dosažené kvalifikaci v lékařství v rozsudku Gozza a další.[39] Soudní dvůr tak sice připomněl princip odpovědnosti státu,[40] ale současně z jeho rozsudku vyplývá přesvědčení o možnosti/nutnosti eurokonformního výkladu.[41]

Poslední z demonstrativního výčtu případů, v nichž Soudní dvůr dovodil, alespoň implicitně, splnění první podmínky odpovědnosti státu, je Thelen Technopark Berlin.[42] Soudní dvůr se v rámci této věci zabýval možným horizontálním účinkem směrnice 2006/123/ES.[43] Soudní dvůr přitom již dříve jednoznačně konstatoval, že německá právní úprava, která stanoví minimální částky odměn za služby architektů a inženýrů, je v rozporu se směrnicí o službách. Soudní dvůr sice ve věci Thelen Technopark Berlin dovodil, že jeho předchozí rozhodnutí zjevně nevedlo ke změně německé úpravy, nebyl však připraven modifikovat svůj přístup k bezprostřednímu účinku směrnic a zejména vyloučení horizontálního přímého účinku.[44] Připomněl proto alespoň existenci odpovědnosti členského státu za porušení práva Evropské unie a stručnou analýzou jejích podmínek v kontextu posuzované věci předkládajícímu německému soudu a implicitně, ale jednoznačně, naznačil svůj názor na jejich splnění.[45]

V tomto směru se rozhodnutí Thelen Technopark Berlin zásadně odlišuje od rozsudku ve věci Deutsche Umwelthilfe.[46] V té se Soudní dvůr zabýval otázkou, zda jsou soudy členského státu oprávněny, či dokonce povinny nařídit donucovací vazbu vůči představitelům vnitrostátních orgánů, které trvale odmítají vyhovět soudnímu rozhodnutí, ukládajícímu jim splnění povinností na základě unijního práva. Spor byl důsledkem trvalého a explicitního odmítání Bavorska přijmout na základě směrnice 2008/50 o kvalitě vnějšího ovzduší opatření nezbytná k dodržování mezní hodnoty stanovené pro oxid dusičitý ve městě Mnichov, a to navzdory opakovanému odsouzení a uložení penále. Pro naše potřeby však není podstatný základ rozhodnutí rozhodnutí Soudního dvora, ale obiter dictum. V jeho rámci Soudní dvůr připomněl, že „plná účinnost unijního práva a účinná ochrana práv jednotlivců podle tohoto práva mohou být případně zajištěny zásadou odpovědnosti státu za újmu způsobenou jednotlivcům v důsledku porušení unijního práva, které mu lze přičíst, přičemž tato zásada je vlastní systému smluv, na kterém je Unie založena“.[47] Na rozdíl od věci Thelen Technopark Berlin se zde však Soudní dvůr ani stručně nezabýval analýzou podmínek odpovědnosti státu za porušení unijního práva, tím méně pak v kontextu konkrétní posuzované věci. Ve věci C-61/21, v jejímž rámci posuzoval, zda úprava ve směrnici 2008/50 o kvalitě vnějšího ovzduší zakládá práva jednotlivců, proto na věc Thelen Technopark Berlin nemohl navázat.

Ze shora podaného přehledu vybraných judikátů je zjevné, že Soudní dvůr nepracuje s přesně danými kritérii či standardizovaným „testem“, aby určil, zda je splněna první podmínka a zda určité ustanovení zakládá práva jednotlivců.

Odborná literatura věnující se právu Evropské unie spíše v obecné rovině si zpravidla vystačí buď s odkazem na tři základní podmínky vzniku odpovědnosti,[48] nebo poukazuje na problém značné kazuistiky v judikatuře Soudního dvora co do splnění první podmínky vzniku odpovědnosti bez další analýzy této problematiky.[49]

Autoři, kteří se soustředí přímo na otázku odpovědnosti státu za porušení unijních práv jednotlivců a v jejím rámci na definici kritérií její první podmínky, nedostatky judikatury vnímají.[50] Třebaže je jedním z důsledků existence principu odpovědnosti členského státu za porušení unijních práv jednotlivců posílení efektivního uplatňování a vymáhání tohoto práva,[51] nejedná se o cíl primární a vágnost vymezení práv jednotlivců je problematickým aspektem komplikujícím předvídatelnost právní ochrany jednotlivců.

Jedním z problémů je nedostatek jasně vymezené vazby, která by v judikatuře Soudního dvora existovala mezi právy, jež jednotlivcům přísluší a jichž se mohou dovolávat v rámci bezprostředního účinku, a právy, která jednotlivcům přiznává unijní právo a jejichž porušení může vést ke vzniku odpovědnosti státu,[52] resp. variability, která se s pojmem „práva jednotlivců“ může v různých kontextech pojit. Až do rozsudku Francovich přitom pojem individuální práva, resp. práva jednotlivců, v unijním právu vycházel především ze zásady bezprostředního účinku. Jakkoliv ale může být splnění podmínek bezprostředního účinku indikátorem, že určitá norma zakládá práva jednotlivcům, při jejichž porušení se mohou domáhat odpovědnosti státu, neplatí tato rovnice absolutně. Jinými slovy, lze úspěšně pochybovat o tezi, že norma, která splňuje podmínky bezprostředního účinku, zároveň automatiky splňuje rovněž první podmínku odpovědnosti státu ve smyslu rozsudku Francovich.[53]

Při analýze jednotlivých případů si nelze vystačit s požadavkem, aby byla individuální práva vymezitelná s dostatečnou přesností, co se týče jejich obsahu i okruhu jejich adresátů. Proto nepřekvapí, že zejm. akademická snaha o definici těchto práv ve smyslu rozsudku Francovich hledá inspiraci i v právních řádech jednotlivých členských států (byť je nutné připomenout, že se z hlediska uvažování Soudního dvora jedná o autonomní pojem unijního práva, nezávislý na právních řádech členských států). Tyto snahy zpravidla v té či oné podobě pracují s teorií Schutznorm a nějakým pojetím ochranné působnosti normy. Je přitom zřejmé, že se i z důvodu rozdílného přístupu mezi jednotlivými členskými státy nejedná o prosté převzetí jejich národních konceptů. Ty totiž, zejm. pokud se opírají o koncept veřejných subjektivních práv, mohou být pro potřeby unijního práva příliš úzké.[54]

Zdá se, že norma zakládající relevantní práva jednotlivců musí vytvářet individualizova(tel)né právo nebo přinejmenším chránit jejich zájmy, přičemž je třeba rozlišovat, zda je raison d’etre normy ochrana konkrétního individualizovaného zájmu/práva nebo věc obecného/veřejného zájmu. Současně není hranice mezi těmito kategoriemi jednoznačná. Typickým příkladem této nejednoznačnosti jsou směrnice z oblasti práva životního prostředí (jak si dále také podrobněji ukážeme), u nichž Soudní dvůr v kontextu řízení o porušení Smluv neváhá odkazovat na práva jednotlivců, aniž by se tato skutečnost nutně projevila v odpovědnosti státu za škodu způsobenou jednotlivcům porušením jejich unijních práv.[55]

Řada autorů se soustředí na vztah mezi právy, která mají vzniknout jednotlivcům, a nesplněním povinnosti, v souvislosti s nímž (a s níž) měla vzniknout škoda, zhusta za použití Hohfeldovy analýzy, ačkoliv ani ta nemusí vést k jednoznačným závěrům.[56]

Za tohoto stavu věcí je otázkou, zda je namístě optimismus co do rodícího se systémově koherentního přístupu Soudního dvora, ale naopak lze bezpochyby souhlasit s výzvou, aby se judikatuře Soudního dvora se snahou o vytvoření odpovídající doktríny věnovalo akademické prostředí.[57]

Výše nastíněné pochybnosti můžeme demonstrovat na věci zmíněné v úvodu tohoto příspěvku.[58]

V této věci JP, francouzský občan, žádal soudy mj., aby uložily státu zaplatit mu částku 6 mil. eur jako náhradu škody na zdraví a 15 mil. eur jako náhradu nemajetkové újmy, úzkosti, fyzické, estetické, tělesné a psychické újmy, tedy újmy, kterou JP přičítá znečištění ovzduší v regionu, kde žije (Île-de-France).

Soud prvního stupně zamítl žalobu s odůvodněním, že z čl. 13 a 21 směrnice 2008/50/ES,[59] jak je vykládá Soudní dvůr, vyplývá, že fyzické nebo právnické osoby, které jsou přímo dotčeny překročením mezních hodnot stanovených v příloze XI této směrnice po dni jejich vstupu v platnost, musí mít možnost získat od vnitrostátních orgánů vypracování plánu kvality ovzduší umožňujícího zabránit tomuto překročení, tato ustanovení jim však nezakládají nárok na náhradu škody, která jim vznikla v důsledku zhoršení ovzduší.

Odvolací správní soud ve Versailles učinil tento závěr prvostupňového soudu předmětem předběžné otázky. Svou první otázkou se předkládající soud v podstatě ptal, zda čl. 13 odst. 1 a čl. 23 odst. 1 směrnice 2008/50/ES musí být vykládány v tom smyslu, že v případě dostatečně závažného porušení povinností vyplývajících z této směrnice členským státem přiznávají jednotlivcům právo získat od dotyčného členského státu náhradu škody na zdraví, která je v přímé a určité příčinné souvislosti se zhoršenou kvalitou ovzduší.

Dodejme na tomto místě, že podle čl. 13 odst. 1 směrnice členské státy „zajistí, aby v jejich zónách a aglomeracích úrovně oxidu siřičitého, PM10, olova a oxidu uhelnatého ve vnějším ovzduší nepřekračovaly mezní hodnoty stanovené v příloze XI“. Podle čl. 23 odst. 1 směrnice, pokud je překročena jakákoliv mezní hodnota (nebo cílová hodnota plus případná mez tolerance), členské státy „zajistí, aby byly pro danou zónu nebo aglomeraci vypracovány plány kvality ovzduší s cílem dosáhnout odpovídající mezní hodnoty nebo cílové hodnoty stanovené v přílohách XI a XIV“. Tyto plány musí obsahovat „vhodná opatření, která zajistí, aby doba překročení byla co nejkratší“.

Problematika nebyla Soudnímu dvoru neznámá. Mimo již výše zmíněného obiter dicta ve věci Deutsche Umwelthilfe Soudní dvůr v dlouhé řadě případů konstatoval porušení čl. 13 odst. 1 a čl. 23 odst. 1 směrnice 2008/50/ES některým z členských států.[60] Podobným, byť ne zcela identickým, právním rámcem se Soudní dvůr zabýval i v rozsudku Janecek,[61] ovšem z hlediska splnění podmínek bezprostředního účinku, nikoliv podmínek odpovědnosti státu ve smyslu rozsudku Francovich.

Skutečnost, že věc byla přidělena velkému senátu, indikuje význam, který jí Soudní dvůr přikládal. Nejsme však schopni říci, zda měl Soudní dvůr ambici obecně rozvinout judikaturu týkající se odpovědnosti státu nebo zda toto přidělení pouze odráželo možné široké důsledky rozhodnutí,[62] dospěl-li by soud k závěru, že podmínky odpovědnosti jsou splněny.

Směr, kterým se vydalo shora zmíněné stanovisko generální advokátky, by naznačoval spíše první ambici. Přestože metodologicky, jak dále nastíníme, generální advokátka v zásadě nevybočuje z dosavadních standardních schémat judikatury a akademické debaty, výsledek její analýzy znamená podstatný posun ve vnímání normy, jejímž cílem je přiznat práva jednotlivcům.

Nejprve se zabývá tím, zda předmětná ustanovení splňují kritéria bezprostřední použitelnosti,[63] která na jedné straně není relevantní pro vznik nároku na náhradu újmy, ale je „důležitou indicií, která hovoří ve prospěch přiznání práv“. Nikoliv překvapivě, i v návaznosti na již zmíněnou řadu odsuzujících rozsudků ve vztahu k členským státům, stanovisko dospívá k závěru, že povinnost členských států zajistit, aby úrovně znečišťujících látek nepřekračovaly ve stanovených územích mezní hodnoty, je dostatečně přesně určená a přímo účinná.

Tento závěr platí nezávisle na tom, že čl. 23 směrnice zavádí přímou vazbu mezi překročením mezních hodnot a povinností vypracovat plány kvality ovzduší. Povinnost zajistit nepřekračování limitů znečištění ovzduší tak existuje a může být vymáhána nezávisle na povinnosti vypracování plánu v případě překročení těchto limitů. K bezprostřední použitelnosti ustanovení zakotvujících obdobnou povinnost (tj. vypracování plánů) se Soudní dvůr vyjádřil již v rozhodnutí Janecek.

Splnění kritérií bezprostředního účinku, a to z hlediska přiznání práv jednotlivcům, jichž se mohou dovolávat před vnitrostátními soudy, je generální advokátce východiskem k dalším úvahám týkajícím se již přímo prvního kritéria rozsudku Francovich. Ty vycházejí z teleologického výkladu a soustředí se na cíle právní úpravy.[64] Je-li přitom mezní hodnota stanovena za účelem zabránění, předcházení nebo snižování škodlivých účinků na lidské zdraví nebo na životní prostředí jako celek, spojuje stanovisko ochranu zdraví jednoznačně s právy. Právě aspekt ochrany zdraví současně odlišuje analyzované normy od některých jiných předpisů o životním prostředí.

Uvedený závěr není zpochybněn ani existencí zásady znečišťovatel platí,[65] podle níž by náklady znečištění ovzduší měli nést především znečišťovatelé, ale která nemůže zprostit členské státy odpovědnosti, pokud umožňují znečištění ovzduší nebo mu nebrání a pokud neučiní politickou volbu, v jakém rozsahu musí různí znečišťovatelé snížit emise.

Stanovisko se vypořádalo i s rozsudkem Paul,[66] který představoval pravděpodobně největší překážku navrhovaného řešení v kontextu možného rozporu s existující judikaturou.[67] Ten se týkal povinností bankovního dohledu, jejichž účelem byla i ochrana vkladatelů. Stanovisko připustilo srovnatelnost pravidel bankovního dohledu s ochranou ovzduší, jak co do chybějícího výslovného zakotvení ochrany práv jednotlivců, tak co do komplexnosti pravidel. Zásadní rozdíly spočívají právě v cíli úpravy – v bankovním dohledu se týkal primárně vnitřního trhu a jeho dosažení nevyžadovalo odpovědnost státu ve prospěch vkladatelů, mj. z důvodu existence zvláštního režimu ochrany vkladatelů. Naopak v případě ochrany kvality ovzduší je cílem vysoká ochrana lidského zdraví a cíle týkající se vnitřního trhu mají jen okrajový a nepřímý význam.

Tímto si stanovisko „připravilo půdu“ k nejvýznamnější části, která se na první pohled jeví být návrhem na vývoj judikatury, ale ve skutečnosti směřuje spíše k její revizi.[68] V návaznosti na judikaturu Soudního dvora, podle níž má mít porušení pravidla přímý dopad na právní postavení poškozeného, stanovisko činí rovnítko mezi přímým dopadem na právní postavení a právem chráněnými majetkovými právy, peněžitým plněním či jiným majetkovým prospěchem. Jakkoliv dále připouští, že nesplnění povinností členského státu v oblasti dodržení mezních hodnot znečištění ovzduší nevede ke změně právního postavení osob, kterým mají svědčit odpovídající práva, dochází v jejich případě k poškození mnohem důležitějšího právního statku, než jsou majetkové zájmy, totiž fyzické a duševní nedotknutelnosti. V této souvislosti stanovisko rovněž připomnělo, že práva (relevantní z hlediska odpovědnosti státu) jednotlivcům přiznala podle Soudního dvora i směrnice EIA.[69] Konečně pak tuto část stanovisko uzavřelo konstatováním, že bez ohledu na dopady do právního postavení poškozeného se judikatura k odpovědnosti státu nezakládá na ochraně finančních zájmů dotčených osob, ale má pomoci zajistit plnou účinnost unijního práva. V této souvislosti Komise spojuje se znečištěním ovzduší škody v odhadované výši stovek miliard eur.

Z jakého důvodu by stanovisko ve skutečnosti vedlo k revoluci ve vnímání práv jednotlivců z hlediska první podmínky rozsudku Francovich?[70] Směřuje totiž od snahy o vymezení práv jednotlivce k přiřazení jednotlivci obecně formulovaných práv představujících protipól povinností členských států týkajících se věcí veřejného zájmu. V tomto směru je nesprávná premisa, která spojuje dopad na právní postavení poškozeného automaticky s jeho majetkovými právy.

Rozsudek Leth se v kontextu směrnice 2011/92/EU týkal opomenutí žalobkyně jako účastnice řízení, jehož se mohla účastnit, kdyby ze strany členského státu nedošlo k porušení jeho povinností. Majetková stránka věci by měla význam v (pravděpodobné nemožnosti) prokázat existenci přímé příčinné souvislosti, nebyla však definujícím faktorem práva náležejícího jednotlivci. Jinými slovy, stanovisko ve skutečnosti nenavrhuje nahradit kritériem ochrany významného právního statku, kterým je zdraví, kritérium ochrany majetkových zájmů, ale spíše kritérium přímého právního dotčení. Systémově podstatné rozšíření a zásadní rozšíření okruhu osob, které by se akceptací takovéto změny přístupu dostaly do kategorie poškozených, stanovisko vyrovnává snahou o vymezení kategorie oprávněných osob spadající metodologicky spíše do prokázání příčinné souvislosti.[71]

Soudní dvůr na výzvu k vývoji judikatury shora naznačeným způsobem nereagoval. Rozsudek ve věci C-61/21 není polemikou s jednotlivými argumenty generální advokáty, ale nabízí vlastní, velmi přímočarou cestu, odpovídající potvrzení stávající judikatury (jejího přístupu), nikoliv jejímu vývoji. Splnění první podmínky odpovědnosti státu tak váže na bránění jednotlivcům ve výkonu práv, která jim jsou určitým ustanovením unijního práva implicitně či explicitně přiznána a která mají za cíl vytvořit ve vztahu k jednotlivcům právní postavení, jehož změny se tito mohou na vnitrostátní úrovni dovolávat.[72]

Třebaže se Soudní dvůr shodl se stanoviskem, že předmětná ustanovení ukládají členským státům jasné a přesné povinnosti minimálně co do výsledku, který mají členské státy zajistit, již se neshodl na protipólu těchto povinností v podobě individuálních práv. Je přitom zřejmé, že dopad do právního postavení vnímal dosavadním konzervativním způsobem a nebyl připraven na metodologický posun navržený stanoviskem. Uzavřel proto, že povinnost členských států směřuje k obecnému cíli ochrany lidského zdraví a životního prostředí, neobsahuje však explicitní ani implicitní přiznání individuálních práv, které by mohlo založit odpovědnost členského státu. Soudní dvůr si přitom byl vědom skutečnosti, že splnění minimálně některých z těchto povinností se jednotlivci mohou domáhat cestou přímého účinku,[73] ani tato skutečnost však nevedla k modifikaci jeho názoru.

Navzdory rozhodování v reprezentativním složení velkého senátu Soudní dvůr nevyužil příležitosti k redefinici své dosavadní judikatury ve vztahu k první podmínce odpovědnosti státu. Rozsudek je proto třeba vnímat jako potvrzení, že navzdory společenské či politické poptávce, která se může objevovat v některých právních oblastech (právo životního prostředí), zůstávají kritéria pro identifikaci práv jednotlivců nezměněná a vyžadují určitou míru přímého právního dotčení. Je přitom paradoxem, že Soudní dvůr i při svém často benevolentnějším přístupu, ve srovnání s pravidlem ochranné působnosti normy uplatňovaným na národních úrovních,[74] neváhá odkazovat v odpovědnosti státu za škodu na případně příznivější národní úpravy.[75] Naši úvahu však můžeme uzavřít konstatováním, že se Soudní dvůr zřejmě nechystá svoji judikaturu v analyzované oblasti nijak významně modifikovat.

Příspěvek byl přednesen v rámci XXX. konference Karlovarských právnických dnů v červnu 2023 v Karlových Varech a je obsažen i ve sborníku z této konference

• Štítky:
• 2024