Obchodní společnosti s účastí obce nebo kraje – korporátní pohled

Doc. JUDr. Kateřina Eichlerová, Ph.D.[1]

Úvod

Obchodní společnosti s účastí obce nebo kraje patří mezi obchodní společnosti se zvláštním právním režimem.[2] Úprava jejich právních poměrů se neřídí jen občanským zákoníkem a zákonem o obchodních korporacích, nýbrž i dalšími zákony z oblasti správního práva. Těmi jsou zejména zákon o obcích,[3] zákon o krajích[4] nebo zákon o hlavním městě Praze[5] (souhrnně dále jen „zákony o územních samosprávných celcích“). Pozornost zaměřuji na společnost s ručením omezeným a akciovou společnost jako kapitálové společnosti, v nichž mají územní samosprávné celky zpravidla účast.[6] Cílem článku je vymezit některé základní otázky a otevřít diskusi.

1. (Majetková) účast v kapitálové společnosti

Je-li předmětem našeho zájmu správa majetkových účastí obcí nebo krajem, nelze začít jinak než shrnutím základní charakteristiky majetkové účasti v kapitálových společnostech. Pro právníky věnující se právu obchodních korporací se tato úvodní pasáž nejspíše bude jevit zbytečnou, jsem však přesvědčena, že pro právníky zaměřené na správní právo je užitečné vymezit potřebný kontext z pohledu korporátního práva.[7]

Mluvíme-li o účastí obce nebo kraje v obchodní korporaci, máme tím na mysli, že obec nebo kraj jsou členy obchodní korporace. Člena obchodní korporace, jde-li o obchodní společnost, označujeme za společníka.[8] Obec nebo kraj může být v postavení jediného, většinového nebo menšinového společníka. Účast obce nebo kraje v kapitálové společnosti je představována jedním nebo více podíly.[9]

V právních předpisech, literatuře, judikatuře a praxi[10] se můžeme setkat i s pojmem majetková účast. Tento obrat používají např. zákony o územních samosprávných celcích[11] nebo nominační zákon.[12] Důvodem pro používání pojmu majetková účast je skutečnost, že účast v kapitálové společnosti je představována podílem, který je věcí v právním smyslu a který má majetkovou povahu. Majetková povaha podílu v kapitálových společnostech se může projevovat v několika aspektech, které nemusí být v konkrétním případě všechny přítomny. Podstatné pro charakteristiku účasti v kapitálových společnostech jako majetkové je, že je pro ni majetkový rozměr určující.[13] O majetkové povaze podílu v kapitálových společnostech především svědčí skutečnost, že s ním je spojena vkladová povinnost.[14] Účast na společnosti společník získává jako protiplnění za poskytnutí určitého majetku, kterým je peněžitý nebo nepeněžitý předmět vkladu.[15] Podíl v kapitálových společnostech je obchodovatelnou věcí, což se projevuje tím, že je zásadně převoditelný[16] a je způsobilým předmětem dědictví a právního nástupnictví u přeměn.[17] S podílem je zpravidla spojeno i právo na výnosy v podobě práva na podíl na zisku a právo na vypořádání při zániku účasti bez právního nástupce za trvání kapitálové společnosti (právo na vypořádací podíl)[18] nebo při jejím zrušení bez právního nástupce (právo na likvidační podíl).[19]

Právě všemi těmito aspekty se podíl v kapitálové společnosti liší od členství v neobchodní korporaci, jejímž prototypem je spolek. Členství ve spolku má osobní povahu. Ta se projevuje tím, že v zákonném režimu je členství ve spolku nepřevoditelné, nepřechází na právního nástupce při zániku člena,[20] s členstvím není spojena vkladová povinnost[21] ani právo na podíl na zisku[22] a v případě zániku člena jeho právním nástupcům nevzniká právo na vypořádací podíl. Přikláním se k zastáncům názoru, že členství ve spolku lze obohatit o majetkový rozměr a ve stanovách určit nejen, že členství přechází na právního nástupce člena (na tom panuje shoda), nýbrž že členství je buď omezeně, nebo volně převoditelné.[23] Rovněž nepovažuji za vyloučené, aby stanovy spojily se členstvím ve spolku vkladovou povinnost.[24]

2. Základní srovnání kapitálové společnosti s účastí obce nebo kraje a SOEs

Můžeme se ptát, do jaké míry je postavení kapitálových společností s účastí obce nebo kraje podobné postavení kapitálových společností s účastí státu. Rovněž se můžeme ptát, do jaké míry je postavení obce nebo kraje jako společníka podobné postavení státu jako společníka. Pro obce a kraje platí závěry, ke kterým doktrína dospěla ohledně SOEs (obchodní společnosti s účastí státu), jen do určité míry.

Na tvorbu vnitřní vůle obce nebo kraje o tom, jak bude vykonávat práva společníka, se stejně jako v případě státu aplikuje veřejné právo.[25] Naproti tomu na vlastní výkon práva obce nebo kraje jako společníka se obdobně jako u státu uplatní právo soukromé.[26] Tyto do určité míry oddělené světy se však prolínají, protože zákony o územních samosprávných celcích stanoví negativní důsledky pro právní jednání, u nichž nebyla dodržena pravidla pro vnitřní tvorbu vůle obce nebo kraje. Podle zákonů o územních samosprávných celcích totiž platí, že právní jednání učiněná bez schválení zastupitelstva nebo rady v případech vyžadovaných zákonem jsou absolutně neplatná.[27] Tento závěr se dovozuje z výslovného zákonného pravidla, že k neplatnosti právního jednání učiněného bez zákonem vyžadovaného schválení příslušným orgánem obce nebo kraje soud přihlédne i bez návrhu.[28] Do skupiny těchto právních jednání patří i některá rozhodnutí týkající se správy majetkových účastí (bezpochyby rozhodnutí zastupitelstva o založení nebo zrušení kapitálové společnosti, schválení a změně jejího zakladatelského právního jednání, jakož i rozhodnutí o účasti v kapitálové společnosti). Obdobné obecné pravidlo pro tvorbu vůle na straně státu jako společníka absentuje.

K tomu považuji za důležité poznamenat, že rozumím důvodům, které zákonodárce vedly k nastavení tohoto důsledku chránícího zájem obce a kraje, nicméně si kladu otázku, zda okruh případů je vymezen dostatečně určitě a jsou vybrány jen případy, u kterých je žádoucí a důvodné upřednostnit zájem obce nebo kraje nad zájmy třetích osob, zejména s ohledem na ochranu jejich dobré víry, a zda absolutní neplatnost je vhodným nástrojem k ochraně obce nebo kraje ve všech případech. Kupř. do vyhrazené působnosti rady náleží rozhodovat ve věcech majetkových účastí obce nebo kraje, je-li kraj nebo obec jediným společníkem, nejde-li o záležitosti náležející do vyhrazené působnosti zastupitelstva. Z toho plyne, že ze zákona schválení všech rozhodnutí obce nebo kraje jako jediného společníka patří do vyhrazené působnosti zastupitelstva nebo do vyhrazené působnosti rady, a se všemi je tudíž spojen důsledek absolutní neplatnosti v případě absence takového schválení. To však v případě, že obec nebo kraj nebudou jediným společníkem, neplatí. Mnohá rozhodnutí týkající se majetkových účastí v takovém případě totiž budou učiněna ve zbytkové působnosti, s níž důsledek absolutní neplatnosti není spojen (a ani to není žádoucí).

Postavení obce a kraje jako společníka v kapitálové společnosti se v některých ohledech podobá postavení státu,[29] v jiných ohledech se od státu liší. Základní odlišnost spatřuji ve skutečnosti, že u státu platí princip legality, který se u obce nebo kraje, pokud jde o jejich samosprávnou působnost, neprosadí. Postavení obce nebo kraje jako společníka kapitálové společnosti je součástí jejich samosprávné složky. Obce a kraje jsou sice ve svém postavení omezeny více než právnické osoby soukromého práva, méně však než stát.[30]

I motivace státu na jedné straně a obce nebo kraje na straně druhé může být v některých případech odlišná. U státu se obecně uznává, že jeho cílem nemá být primárně prostřednictvím kapitálových společností, v nichž má účast, podílet se na podnikání, tj. na hospodářské činnosti uskutečňované za účelem zisku. Účast státu má směřovat k naplňování „veřejných politik, které mají být přínosem pro veřejnost.“[31] Obdobně jako např. sociální družstvo může podnikat při naplňování zákonného účelu soustavně vyvíjet obecně prospěšné činnosti v rozsahu vymezeném v § 758 z. o. k. (např. podporu pracovní a sociální integrace znevýhodněných osob do společnosti může uskutečňovat prostřednictvím kavárny),[32] tak i stát má skrze své podíly usilovat o uspokojení potřeb veřejného zájmu.[33] Jinými slovy, účelem by nemělo být podnikání samo o sobě a jeho prostřednictvím snaha o dosažení zisku. Veřejný zájem se však nemusí projevit jen při samotné činnosti kapitálové společnosti, jejímž je stát společníkem, nýbrž ve veřejném zájmu může být samotné nabytí účasti. Jako příklad lze uvést záchranné akce při úvěrové krizi v roce 2008, kdy USA nabyly podíly ve velkých bankách, přičemž ve veřejném zájmu bylo právě nabytí těchto účastí, v důsledku čehož byly odvráceny jejich významné ekonomické obtíže.[34]

Podle mého soudu tato premisa u obcí a krajů neplatí beze zbytku jako v případě SOEs. Byť lze předpokládat, že většinou jsou kapitálové společnosti, v nichž mají obce nebo kraje účast, zakládány výlučně nebo smíšeně za účelem uspokojování veřejných potřeb, není vyloučeno, aby jejich jediným účelem bylo podnikání. I v minulosti se bralo jako samozřejmé, že obec byla oprávněna vlastnit majetek, který měla jen pro výnosy. Teprve tyto výnosy sloužily k veřejným účelům (cenné papíry, lesy, výdělečné podniky).[35] Soudím proto, že podíl na zisku vyplacený takovou kapitálovou společností mají obce a kraje použít pro veřejné potřeby, sama kapitálová společnost však o tento cíl usilovat zcela ani zčásti nemusí.[36]

3. Obec, kraj a jejich právo na samosprávu

Z čl. 100 odst. 1 ve spojení s čl. 99 Ústavy plyne, že obec je samosprávným společenstvím občanů obce a kraj je samosprávným společenstvím občanů kraje.[37] Podle čl. 101 odst. 3 jsou obce a kraje veřejnoprávními korporacemi, které jsou způsobilé vlastnit majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu.[38]

Obcím i krajům je zaručeno Ústavou právo na samosprávu (čl. 100 odst. 1 Ústavy), do níž podle čl. 101 odst. 4 Ústavy může stát zasahovat, jen vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsobem stanoveným zákonem. Záruku práva na samosprávu územních samosprávných celků obsahuje i čl. 8 Ústavy a toto právo je rovněž garantována Evropskou chartou místní samosprávy, jíž je Česká republika vázána. Ze skutečnosti, že čl. 8 Ústavy zakotvuje garanci práva na územní samosprávu, se dovozuje, že patří k tzv. materiálnímu jádru Ústavy, tedy že samospráva obcí a krajů patří mezi základní pilíře demokratického právního státu, jejichž změna se ve shodě s čl. 9 odst. 2 Ústavy nepřipouští.[39]

Právě do samosprávné působnosti obcí i krajů náležejí majetkové záležitosti, tedy záležitosti týkající se rovněž jejich majetkových účastí v kapitálových společnostech.

Předmětem vcelku omezené a dosud neukončené doktrinární diskuse je, jak rozsáhlá či naopak úzká smí být ingerence státu do samosprávné působnosti obcí a krajů.[40] V zásadě se můžeme setkat se dvěma přístupy. Na jedné straně máme postoj reprezentovaný např. Pavlem Zářeckým, který vychází z myšlenky, že právo na samosprávu má přirozeně právní povahu a stát do něj může zasahovat jen způsobem a v mezích jako do jiného základního práva.[41] Jinými slovy, při zásahu do práva na samosprávu se má aplikovat test proporcionality. Na druhé straně stojí názor, podle nějž míra regulace ze strany státu je velmi široká a stát se musí zdržet toliko eliminace práva na samosprávu.[42]

Několik případů týkajících se míry, v níž je stát oprávněn regulovat věci náležející do samosprávné působnosti, řešil i Ústavní soud. V některých případech Ústavní soud dovodil, že zákonodárce je limitován jen požadavkem na zachování existence samosprávy,[43] v jiných naopak akcentoval přísnější požadavek v podobě testu proporcionality.[44]

Vyjasnění šíře a limitů ingerence zákonodárce do práva na samosprávu je zcela klíčové pro interpretaci zákonných pravidel upravujících záležitosti majetkových účastí obcí a krajů v kapitálových společnostech. Při jejich výkladu je třeba vyhodnotit, zda tato pravidla jsou v souladu s právem na samosprávu zaručeným Ústavou a zda případnou (zdánlivou) kolizi je možné vyřešit ústavně konformním výkladem. Podle zásady in dubio pro libertate (mitius) je nezbytné při více výkladových možnostech upřednostnit tu, která více šetří podstatu ústavně zaručeného práva na samosprávu.[45]

Za významné s ohledem na správu majetkových účastí ve vlastnictví obce nebo kraje považuji diskusi o (ne)ústavnosti zákonných pravidel upravujících výhradní působnost rady, protože mezi záležitosti, které zákonodárce do této působnosti rady svěřuje, patří i rozhodování o některých záležitostech týkajících se majetkových účastí, je-li obec nebo kraj jediným společníkem kapitálové společnosti.[46]

Podle čl. 101 odst. 1 a 2 Ústavy náleží správa obce a kraje zastupitelstvu, běžným zákonem by tak stát neměl žádnou záležitost z působnosti zastupitelstva odebrat. Je-li tedy zákony o územních samosprávných celcích rada konstruována jako zcela nezávislá na vrcholném orgánu obce nebo kraje, kterým je podle Ústavy zastupitelstvo, a dokonce se zdá, že je zastupitelstvu zakázáno do těchto záležitostí zasahovat, jde o zákonná pravidla odporující čl. 101 odst. 1 a 2 Ústavy, protože zcela popírají jeho nejvýznamnější postavení.[47]

J. Vedral a S. Pšenička se kloní k závěru, že příslušná pravidla zákonů o územních samosprávných celcích je nutné vykládat ústavně konformním způsobem tak, že nic nebrání tomu, aby v konkrétním případě rozhodlo v důsledku atrakce zastupitelstvo, protože zákony o územních samosprávných celcích zakazují toliko odejmout radě jí vyhrazenou působnost zcela.[48] Obdobné pochybnosti vyjadřuje i R. Cogan, který neargumentuje jen čl. 101 Ústavy, nýbrž i čl. 3 Evropské charty místní samosprávy.[49]

Tento výklad však nebyl akceptován soudy.

Nejprve Ústavní soud bez podrobnější argumentace ve svém nálezu ze dne 2. 11. 2009, sp. zn. II. ÚS 2048/09, v bodě 23 celkem lakonicky konstatoval, že „zastupitelstvo obce [si] může vyhradit další pravomoci v samostatné působnosti obce, nemůže si vyhradit pravomoci vyhrazené radě obce podle § 102 odst. 2 (srov. § 84 odst. 4 zákona o obcích), což je reflexe principu dělby moci na úrovni obce“. Otázka, zda si zastupitelstvo (ne)může vyhradit i otázky vyhrazené radě, však nebyla pro rozhodnutí klíčová. Rozhodující byla otázka, zda starostovi v malé obci, v níž se neustanovuje rada, náleží rozhodnutí o uzavření nájemní smlouvy k bytu v přechodném období mezi volbami do obecního zastupitelstva a konáním ustavujícího zasedání obecního zastupitelstva (bod 24 nálezu).

Na tento nález Ústavního soudu navázal Nejvyšší správní soud, který se v rozsudku ze dne 29. 5. 2020, č. j. 8 As 149/2017-45, opřel o výše citovaný stručný závěr Ústavního soudu a rovněž se přiklonil k závěru, že jak v případě obce, tak i v případě kraje si pravomoci vyhrazené radě zastupitelstvo atrahovat nemůže (body 43 až 46 rozsudku). I v tomto případě závěry Nejvyššího správního soudu o zákazu atrakce nebyly pro posouzení samotné věci rozhodující, jelikož sporné bylo, zda směla rozhodovat rada, která rozhodla, nikoli zastupitelstvo, které nerozhodovalo. Jinými slovy, předmětem sporné právní otázky bylo, zda změna stanov akciové společnosti, jíž je kraj jediným akcionářem, náleží do výhradní působnosti zastupitelstva nebo rady, nikoli otázka, zda si zastupitelstvo mohlo atrahovat tuto záležitost, přestože patřila do výhradní působnosti rady.[50]

Obě výše zmíněná soudní rozhodnutí ovlivnila rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 20. 10. 2020, č. j. 31 A 274/2017-102,[51] v němž se soud již věcně zabýval výkladem příslušného ustanovení zákona o „zákazu“ atrakce záležitostí svěřených do výhradní působnosti rady zastupitelstvem. Při výkladu soud aplikoval test proporcionality se závěrem, že zákonná úprava obstojí.[52] Krajský soud výslovně konstatoval, že „zastupitelstvo má několik kreačních i kontrolních či dozorových pravomocí vůči radě obce. Na její činnost proto má velmi silný vliv. […] § 84 odst. 4 obecního zřízení rozložením pravomocí mezi zastupitelstvo a radu omezuje právo žalovaného na samosprávu pouze mírně.“ Soud shledal legitimním provést dělbu moci mezi orgány obce (bod 23 rozsudku), konkrétní dělbu shledal i vhodnou (bod 24 rozsudku), nezbytnou (bod 25 rozsudku) a přiměřenou (bod 26 rozsudku). Podle soudů tak z ústavního hlediska obstojí, že zákony o územních samosprávných celcích obsahují pravidlo, podle něhož existuje okruh případů vyhrazených k rozhodování jen radě, které si zastupitelstvo k rozhodování vyhradit nemůže. Přezkumu však nebyly podrobeny všechny případy patřící do vyhrazené působnosti rady.

Zatímco diskuse k otázce vyhrazené působnosti rady, jak bylo předestřeno výše, do určité míry proběhla a stále probíhá, nezaznamenala jsem, že by se otevřela či vedla diskuse o otázce, zda z hlediska Ústavou zaručeného práva na samosprávu obstojí ve všech případech i konstrukce vyhrazené působnosti zastupitelstva. Na první pohled by se mohlo zdát, že vyhrazená působnost zastupitelstva, tedy vymezení záležitostí, o kterých má vždy rozhodovat zastupitelstvo, protože má zakázáno je delegovat, nemůže být v rozporu s právem na samosprávu zaručeným Ústavou. Na druhý pohled se však ukáže, že tato otázka není tak jednoduchá. Je-li totiž zastupitelstvo tím orgánem, kterému náleží podle Ústavy správa obce nebo kraje, pak mu náleží i rozhodnutí o tom, zda o konkrétních otázkách bude rozhodovat samo nebo je deleguje. Zákonodárce ho v tomto rozhodování může dle mého soudu legitimně omezit jen tak, že určí okruh záležitostí významných pro ochranu zájmů obce nebo kraje, u kterých delegaci zakáže. Otázkou k diskusi však je, zda toto kritérium naplní všechny případy zahrnuté zákonodárcem do vyhrazené působnosti zastupitelstva.

Jak otázka existence a limitů vyhrazené působnosti rady, tak otázka limitů vyhrazené působnosti zastupitelstva úzce souvisí se základní otázkou autonomie obce a kraje a jejích limitů. V následujícím textu předestírám pochybnosti, které mám ve vztahu k rozdělení působnosti zákonodárcem mezi zastupitelstvo a radu ve věci správy majetkových účastí ve vlastnictví obce nebo kraje.

4. K vyhrazené působnosti rady ve věcech správy majetkových účastí

Zákony o územních samosprávných celcích svěřují do vyhrazené působnosti rady rozhodnutí ve věcech majetkových účastí obce nebo kraje v jednočlenných kapitálových společnostech, nejde-li o záležitosti náležející do vyhrazené působnosti zastupitelstva.

Přiznám se, že jsem nikde nedohledala důvody, které by přesvědčivě vysvětlily, proč je pro správu majetkových účastí rozumné, aby na jedné straně o kandidátech na členy volených orgánů kapitálových společností, v nichž má obec nebo kraj jinou než stoprocentní účast, rozhodovalo zastupitelstvo jako vrcholný orgán, bez ohledu na to, zda má reálnou moc dosáhnout jejich zvolení do funkce, a na druhé straně o konkrétních členech voleného orgánu kapitálové společnosti, v níž je obec nebo kraj jediným společníkem, rozhodovala výlučně rada bez možnosti zastupitelstva se na výběru jakkoli podílet.[53] Nastavuje-li zákonodárce kogentní pravidla, kterými omezuje autonomii, měla by taková pravidla mít nějaké ratio.

5. K vyhrazené působnosti zastupitelstva ve věci delegování zástupce obce nebo kraje na valnou hromadu

Zákony o územních samosprávných celcích svěřují do vyhrazené působnosti zastupitelstva delegaci zástupce obce nebo kraje na valnou hromadu kapitálových společností,[54] v nichž má obec nebo kraj majetkovou účast.

Mám pochybnosti o tom, zda toto pravidlo je v souladem s právem na samosprávu, tedy s právem spravovat si své záležitosti podle svého. Pokud zákon předepisuje, aby o tom, kdo má být zástupcem obce nebo kraje, rozhodovalo vždy zastupitelstvo bez možnosti věc delegovat na radu, mohlo by se to pro obec nebo kraj v určitých případech jevit zatěžující, resp. omezující. Pravidlo totiž vůbec nerozlišuje, jak významnou účast v kapitálové společnosti obec nebo kraj má, ani jak významná je sama kapitálová společnost. Účast může být zcela minimální (obec nebo kraj je vlastníkem několika málo akcií akciové společnosti, která jich emitovala tisíce) nebo je zcela nevýznamná kapitálová společnost, o jejíž akcie jde. Je racionální trvat na tom, aby o zástupci obce nebo kraje vždy rozhodovalo zastupitelstvo?

Závěr

S Ústavou zaručeným právem na samosprávu úzce souvisí otázka autonomie obcí a krajů při nastavení pravidel pro správu majetkových účastí v kapitálových společnostech. Je ve veřejném zájmu pro ochranu obcí a krajů jako společenství jejich občanů, aby zákonodárce stanovil základní rozdělení působnosti mezi zastupitelstvo jako vrcholný orgán a radu jako orgán výkonný. Za ústavně problematické však považuji, pokud zákonodárce provede rozdělení působnosti v zásadě beze zbytku a nenechá skoro žádný prostor pro uplatnění autonomie ze strany obce nebo kraje a pokud rozdělení postrádá rozumnost do té míry, že není vyloučeno, že o méně významných otázkách má rozhodovat zastupitelstvo a o podstatně významnějších rada, aniž se zastupitelstvo na takovém rozhodování může jakkoli podílet.

Příspěvek byl přednesen na XXXII. konferenci Karlovarské právnické dny konané 12. až 14. 6. 2025

• Štítky:
• 2025